| 한국의 공론장은 다이내믹합니다. 매체도 많고, 의제도 다양하며 논의가 이뤄지는 속도도 빠릅니다. 하지만 많은 논의가 대안 모색 없이 종결됩니다. 소셜 코리아는 이런 상황을 바꿔 '대안 담론'을 주류화하고자 합니다. 구체적으로는 ▲근거에 기반한 문제 지적과 분석 ▲문제를 다루는 현 정책에 대한 날카로운 비판을 거쳐 ▲실현 가능한 정의로운 대안을 제시하고자 합니다. 소셜 코리아는 재단법인 공공상생연대기금이 상생과 연대의 담론을 확산하고자 학계, 시민사회, 노동계를 비롯해 각계각층의 시민들과 함께 만들어가는 열린 플랫폼입니다. 기사에 대한 의견 또는 기고 제안은 social.corea@gmail.com으로 보내주시기 바랍니다. [기자말] |
[소셜 코리아 연속 기획] 공공기관 파티는 끝났다?
윤석열 정부가 국민 생활에 필수적인 철도, 전기, 의료 등의 공공기관을 영리화하기 위해 강한 드라이브를 걸고 있습니다. 특히 인플레이션, 환율 급등 등으로 서민의 경제 여건이 그 어느 때보다 어려운 상황입니다. 이에 윤석열 정부가 추진하는 공공기관 영리화의 본질은 무엇이며, 그 방향은 타당한 것인지 짚어보고, 국민을 위한 대안을 모색해보고자 합니다. (연재 주제와 순서는 사정에 따라 바뀔 수 있습니다.)
① 윤석열 정부의 공공기관 개혁, 무엇이 문제인가
② 공공기관 개혁은 민영화 꼼수?
③ 전력 공기업 재편, 멀리 내다보자
④ 공공기관 방만경영의 진실
⑤ 공공기관 경영평가 부작용 막으려면
▲ 지난 6월 21일 윤석열 대통령은 서울 용산 대통령실 청사에서 열린 국무회의에서 "공공기관 평가를 엄격히 하고 방만하게 운영돼온 부분은 과감하게 개선해야 한다"면서 "공공기관의 혁신은 더이상 미룰 수 없는 과제"라고 말했다. ⓒ 연합뉴스
대한민국의 모든 공공기관에 회오리가 몰아치고 있다. 기획재정부가 7월 29일 '생산성·효율성 제고를 위한 새 정부 공공기관 혁신가이드라인'(이하 혁신가이드라인)을 발표하면서부터다. 이 혁신가이드라인에는 공공기관에 대한 민간 중심 기능조정과 함께 인력·예산·자산 전반의 구조조정 방안이 포함됐다.
혁신가이드라인은 윤석열 정부의 친시장·친기업 국정방향을 선도적으로 실현하기 위한 국정과제 중 하나로 마련됐다. 국제통화기금(IMF)체제 이후 지난 20여 년간 공공 개혁이라는 목표 아래 정부 출범 초기에 계속되었던 공공기관 구조조정 흐름이 또다시 재현된 것이다.
공공 개혁의 주요 의제인 공공기관 '혁신' 방향에 대해서는 매 시기마다 적정성 논란이 제기됐다. 윤석열 정부의 혁신가이드라인 설정 배경 및 주요 정책에 대한 논란 역시 현재 가열되고 있다.
공공기관 혁신 논의를 진단하기 위해서는 먼저 공공기관의 위상부터 살펴볼 필요가 있다. 공공부문은 정부가 관련 법령에 따라 국가 재정을 투입하여 시장과 국민생활에 개입하는 국가의 영역이다. 공공부문은 정책을 수립·관리하는 '행정기관'과 행정기관 감독에 따라 정책을 집행하는 '공공기관'으로 구분된다.
2022년 현재 중앙정부 산하 공공기관은 350개로서 ▲ 철도·전력·가스·도로·공항·항만·수자원 등 공공자산을 운영하는 공기업 ▲ 국민연금 등 공적기금 관리 및 건강보험·국민안전·환경·복지지원 등 정책 지원을 담당하는 준정부기관 ▲ 기타공공기관(국립대병원·국책연구·국책은행 등 포함)으로 각각 구분되고 있다. 대부분의 기관이 국민의 일상생활과 직결된 공공서비스를 제공하는 국가의 핵심 자산이다.
공공기관은 국민경제에서 차지하는 비중이 매우 높다. 2021년 기준으로 정부 총자산의 78%에 달하는 자산(969조 원)을 보유하고 있고, 정부 총지출 예산의 124.2%(751.3조 원)에 달하는 예산을 운용하고 있다. 다만, 공공기관이 전체 공공부문에서 차지하는 고용 비중은 18.7%로서 상대적으로 낮은 편이다.
역대 정부 초기마다 개혁 대상
이러한 정부의 정책 집행 기능 및 높은 국민경제 비중 때문에 정부 초기마다 집권세력의 국정과제를 실현하기 위한 선도적 개혁 대상으로 공공기관이 설정되어왔다.
IMF 위기를 앞세운 김대중 정부에서부터 이명박·박근혜 정부에 이르기까지 공공기관 구조조정의 대명제는 '혁신'이었다. 이 혁신 방향은 기본적으로 '시장 실패'보다 '정부 실패'의 위험성을 더 중시하는 1980년대 이후의 '작은 정부' 흐름을 기초로 하고 있다.
즉, 공공기관이 기능·재정·인력 등을 비효율적으로 운영해 국가 재정 부담을 가중시킨다는 것을 전제로, 공공기관 기능을 민간에 최대한 넘기고(민영화), 민간 참여를 최대한 허용(경쟁체제·외주화·민간투자 활성화)하며, 공공부문 기능 유지시 조직·인력·예산 운영의 효율화(기업경영 원리)를 추구하는 것이다. 따라서 공공기관 혁신 논의는 정부 실패를 시장 기능으로 보완하는 시장화(민영화·경영효율화) 전략을 근간으로 하고 있다.
그러나 공공기관 시장화 흐름은 2008년 글로벌 금융위기 이후 시장 실패 위험성이 제기됨에 따라 선진 각국에서 조정·후퇴하고 있다. 경제협력개발기구(OECD)조차 공공서비스 확대가 사회·경제적 불평등을 완화시킬수 있다는 보고서(2012년)를 통해 공공서비스의 탈시장화 필요성을 제기하고 있다.
역대 정부의 공공기관 혁신은 시장화 전략을 근간으로 하면서도 정부별로 약간의 차별성을 보이고 있다. 김대중 정부는 IMF 위기라는 외생적 요인을 앞세워 국가 기간산업 전반에 대한 강도 높은 구조조정을 추진했다.
반면, 이명박 정부는 오로지 친기업 국정방향이라는 국가 전략 하에서 철도·전력·가스·공항 등을 민영화하고 인력감축을 추진했다. 게다가 이명박 정부는 철도·전력·가스·보건의료·통신 등의 민영화와 경쟁체제의 역진 제한 조항마저 담은 한미 자유무역협정(FTA)을 최종 확정하여 민영화 체계를 한층 더 강화했다.
박근혜 정부는 이명박 정부의 흐름을 계승하여 철도·발전·가스 등의 민영화 이행 기반을 한층 더 강하게 구축했다. 반면 노무현 정부는 민영화를 중단하는 대신 경영혁신을 추진했다. 이를 위해 시장화 중심의 공기업·준정부기관 경영평가제도의 기본 틀을 완성했다.
윤석열 정부의 공공기관 혁신(구조조정) 정책은 이명박 정부의 모델을 강하게 지향하고 있는 것으로 풀이된다.
시장화로 경영부실 서비스 하락
▲ 2016년 SRT를 분리하여 고속철도 경쟁을 도입한 철도는 심각한 경영 위기에 직면하고 있으며, 서민의 교통수단인 무궁화호 축소라는 공익 후퇴 흐름이 나타나고 있다.
ⓒ 셔터스톡
이러한 역대 정부의 ▲ 민간부문으로의 기능 전환(민영화) ▲ 민간 참여 경쟁체제 도입 ▲ 공공부문의 인력감축 등의 시장화 정책은 국민경제 전반에 여러 부작용을 남겼다.
우리나라는 교육·의료·정보통신·금융·운수·에너지·주거·사회복지 등 서비스 영역에서 공공부문의 고용 비중이 OECD 회원국 평균의 절반에도 못미치고 있다. 민간 중심 운영 또는 민영화·민간투자 확대 등으로 인한 결과다. 의료는 OECD 평균의 1/10에도 못 미치고 있고, 통신·석유·항공·도시가스는 공공부문이 전혀 없는 민간 독점체제다.
경제 전반에서 공공부문 경제활동(고용) 비중이 낮고 계속 축소된다는 것은 국가의 시장(경제생활) 전반에 대한 개입이 부족하고, 국민의 복지·안전 관련 공공서비스 증진의 기반이 그만큼 취약하다는 의미이다.
구체적으로 살펴보자. 아직 공공기관 민영화의 사회·경제적 성과에 대한 종합적인 분석이 이뤄지지 않고 있지만 민영화의 폐해는 일부 확인되고 있다.
정유시장은 1980년 석유공사 민영화(현 SK이노베이션) 이후 민간 독점 체계를 유지하고 있다. 또한 통신시장은 IMF 전후 한국통신과 그 자회사들의 민영화로 3사(KT·SKT·LGU+) 독과점 체계로 운영되고 있다. 그 결과 석유·통신서비스 시장에서 기업(특히 정유 4사)의 초과 이윤과 서민의 이용 부담이 극단적으로 충돌하고 있음에도 정부의 정책 개입은 거의 차단되어 있다.
2000년대 초 국민주 방식으로 완전 민영화된 한국통신(현 KT)과 포항제철(POSCO)은 이후 매출액이 급증했다. 그러나 ▲ 연구개발(R&D) 예산 축소 ▲ 대규모 인력 감축(사내하청 확대) ▲ 당기순이익과 무관한 주주배당(외국인 지분 50% 내외) 등의 문제가 나타났다.
이어 민영화 기반이 확대되는 철도·발전·가스 등에서도 역시 심각한 문제가 나타나고 있다. 2016년 수서고속철도(SRT)를 분리하여 고속철도 경쟁을 도입한 철도는 심각한 경영 위기(현재 누적 부채 18.7조 원)에 직면하고 있으며, 서민의 교통수단인 무궁화호 축소(2017년 이후 36% 감축)라는 공익 후퇴 흐름이 나타나고 있다.
발전산업은 경쟁체제 확대에 따라 민간 점유율(발전설비용량 기준)이 30%를 돌파했다. 민간에 유리한 전력 구매체계로 인해 민자 발전사들의 영업이익이 최고조(올해 상반기 약 1조 원)인 반면 한국전력 적자는 가중(14.3조 원)되고 있다. 민간 참여 경쟁체제가 강화되는 천연가스의 경우 2021년 민간 직도입 비중이 25%에 달하면서 우리 정부(가스공사)의 도입 구매력은 계속 약화하고 있다.
철도·발전·가스의 경쟁체제는 결국 해당 공기업의 경영기반을 더욱 악화해 민영화 이행 논리(부실기업의 분할·매각 등)을 강화하고 있다.
공공기관 구조조정에서 특별히 주목해야 할 문제가 경영효율화의 산물인 비정규직 문제, 시장화 정책을 가속화하는 경영평가제도 운영이다. 공공기관 혁신을 명분으로 정규인력이 줄고 비정규직이 대폭 늘었다. 공공기관 비정규직 증가는 부정적 선도 효과를 확산시켜 우리 사회 전반의 불안전 고용(특히 대기업의 사내하청) 문제를 야기했다.
노무현 정부가 완성시키고 이명박·박근혜 정부가 강력한 정책수단으로 활용한 경영평가제도 역시 근본 문제를 내포하고 있다. ▲ 철저한 기업경영(경영효율화) 중심의 평가지표 운영 ▲ 경영현실을 무시한 과도한 서열화 ▲ 경미한 실적 차이를 뛰어넘는 과도한 성과급 격차 등이 그것이다. 이러한 근본 문제가 거꾸로 정부의 시장화(민영화·경영효율화) 추진을 강하게 구속함으로써 정치적 악용 논란이 제기되어 왔다.
부채비율 오히려 감소
▲ 민자 발전사들의 영업이익은 최고조인 반면 한국전력 적자는 가중되고 있다. 전기요금을 kWh당 5원 올리기로 결정했던 지난 6월 27일 오후 서울 시내의 전기계량기 앞을 시민들이 지나가고 있다. ⓒ 연합뉴스
문재인 정부는 이명박·박근혜 정부에서 극대화했던 공공기관 시장화 정책의 문제점을 개선하고자 임기 초기 '공공기관 사회적 가치 실현'을 국정과제로 추진했다. 그러나 결과적으로 정책 차별화에는 실패했다.
민영화 기반 구축을 위한 철도·발전·가스의 경쟁체제는 더욱 확대되고 있었고, 코로나 위기 국면에서 공공의료의 인프라 확충조차 거의 이뤄지지 못했다. 공공부문 비정규직의 정규직화 역시 고용·처우 차별 논란을 극복하지 못했다.
특히 탈시장화 흐름이 유럽 각국에서 확산되고 있었으나 문재인 정부는 시장(혁신성장) 중심의 국정운영에 갇혀 있었다. 이 시기 유럽에서는 철도 분할 민영화를 선도했던 영국이 코로나 확산 상황 속에서 철도 통합체계 구축을 위한 논의를 시작했고, 독일에서는 기간 항공사 루프트한자를 국영화하기도 했다.
문재인 정부 정책 실패의 자리에, 친시장·친기업 국정방향을 내세운 윤석열 정부가 들어섰다. 윤 정부의 공공기관 정책은 지난 6월 21일 윤 대통령이 참여한 국무회의에서 "공공기관 파티가 끝났다"는 발표와 함께 본격화했다. 지난 5년간 문재인 정부의 공공 주도 성장 정책으로 공공기관 부채·인력 증가가 방만 경영에 이르렀다는 진단 하에, 강도 높은 구조조정을 추진한다는 것이었다.
이에 따라 공공기관의 ▲ 기능 조정(민영화·통폐합 등) ▲ 인력 감축 ▲ 임금 조정(삭감) 및 임금체계 개편 ▲ 자산 매각 등이 포함된 혁신가이드라인이 발표되기에 이르렀다. 기획재정부는 혁신가이드라인을 발표하면서 민영화 및 인위적 구조조정(강제 인력 감축)은 없다고 단언했다.
윤 정부의 혁신(구조조정)은 추진 배경 및 주요 정책 내용에서 모두 문제점을 드러내고 있다. 먼저, 공공기관 혁신의 배경으로 언급한 지난 5년간의 공공기관 부채와 인력은 방만운영과는 거리가 멀다.
공공기관 부채는 지난 5년간 82.7조 원이 증가되긴 했으나, 높은 자본 증가폭(86.8조 원)으로 인해 오히려 부채비율이 16.2%p 감소했다. 지난 4월 기획재정부 역시 공공기관 부채가 양호하게 관리되고 있다고 인정한 바 있다. 부채 비중이 높은 한국전력과 LH공사를 제외하면 부채비율 감소폭은 더욱 커져(24.5%p 감소), 부채 감축을 전면화한 박근혜 정부 수준(25.7%p 감소)에 근접하고 있다.
공공기관 부채비율이 감소한 것은 국가 재정 건전화에 기여한 측면과 함께, 공공서비스 인프라 확충에 소극적이었다는 측면도 동시에 존재한다.
한편 공공기관 정규직 인력은 5년간 10만 8천여 명이 증가(35.3%)한 것으로 나타났으나, 비정규직과 소속 외 인력 감축(7만여 명)을 반영할 경우 순수 인력 증가는 3만 8천여 명(8.9%)에 불과하다. 이는 박근혜 정부 기간의 증가폭(3만 6천여 명)과 거의 유사하다.
이러한 부채 및 인력 증가에 대한 평가는 윤석열 정부가 구조조정의 정당성을 확보하기 위해 공공기관에 악의적으로 방만경영 낙인찍기를 시도한 것으로 볼 수밖에 없다.
선진국에는 탈시장화 흐름 확산
▲ 민주노총과 한국노총 간부들이 8월 30일 오후 서울 용산구 대통령실 인근에서 '양대노총 공공부문 노동조합 공동대책위원회 결의대회'를 열고 윤석열 정부의 공공기관 구조조정 및 민영화 정책을 저지하기 위해 공동투쟁을 결의했다. ⓒ 유성호
그렇다면 민영화 및 인위적 구조조정을 부정하는 혁신 정책 내용은 과연 적정한가? 공공기관 기능조정 중 핵심은 민간과의 경쟁이 확인되거나 공공기관의 경쟁력이 미흡할 경우 민간으로 기능을 조정하도록(민영화) 강제하고 있다는 점이다.
이는 철도·에너지 등에 민간 참여를 강화한 박근혜 정부의 기능조정 방안을 확대 계승하고 있는 것이다. 공공적 운영 기반이 약화하고 있는 철도·전력·가스에 대해 윤석열 정부는 민간 참여와 경쟁을 강화하는 국정과제를 이미 제시(2022. 5)하고 있다. 이 같은 기능조정 흐름은 민영화 추진 기반을 강화하는 '우회적 민영화' 방안을 시사한다. 공공기관 자산 매각 역시 민간으로 기능을 넘기기 위한 뒷받침 성격이 강하다.
공공기관의 인력감축과 관련하여 혁신가이드라인은 인위적 구조조정을 하지 않으면서, 신규 채용 감소를 최소화하겠다고 한다. 현실적으로 양립 불가능한 모순된 정책이다. 결과적으로 인위적 구조조정(강제 인력감축) 의도를 포함한 것으로 해석된다.
더 큰 문제는 구조조정 강행을 위해 과거 정치적 악용 논란이 제기된 경영평가제도를 동원하고 있다는 점이다. 게다가 평가제도의 구속력을 강화하기 위한 후속 조치를 취함으로써(8.18 공공기관 관리체계 개편) 정책 추진과정 또한 이명박·박근혜 정부의 흐름을 고스란히 재현하고 있다.
이상과 같이 윤석열 정부는 친시장·친기업 국정운영을 위해 공공기관에 대한 왜곡된 민영화와 기능축소를 강행하고 있다. 게다가 공공기관에 악의적인 방만경영 낙인찍기를 동원하고 있다.
이러한 공공기관 구조조정은 공공서비스 강화가 강하게 요구되는 시대 상황을 외면하는 매우 위험한 발상이다. 한국 사회는 산업구조 전환에 따른 고용 위기, 불평등 심화 및 사회안전망 취약, 코로나 지속 등 다중의 위기로 인해 공공서비스 확대가 강하게 요구되고 있다. 선진 각국의 탈시장화 흐름 역시 확산되고 있다. 이런 상황에서 윤석열 정부는 갈수록 시장 영역으로 흡수되고 있는 취약한 공공서비스 체계를 근본적으로 위협하고 있다.
▲ 박용석 / 전 민주노동연구원장 ⓒ 노동과세계 송승현
필자 소개 : 이 글을 쓴 박용석은 공공기관 노조위원장을 거쳐, 상급 노조(현 공공운수노조 등)에서 역대 정부의 공공 정책을 진단, 분석하여 정부 정책의 문제점을 공론화하는 역할을 20년 이상 맡아왔다. 문재인 정부 기간 동안 4년여에 걸쳐 민주노총 부설 민주노동연구원 원장을 맡아오다 2022년 6월말 퇴임했다. 공공정책·일자리정책·재정정책과 관련한 연구보고서와 이슈페이퍼를 다수 발간했으며, 현재 민주노동연구원 비상임 연구위원으로 연구사업에 참여하고 있다.