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시장주의자들은 토지나 주택도 일반 상품처럼 경제 원리에 따라 수요와 공급의 자율에 맡겨야 한다고 주장한다. 그러나 토지는 공급이 유한하고, 주택을 공급하기 위해서는 도로·공원·학교 등 도시 기반시설을 함께 공급해야 한다. 또한 지역 균형개발이나 토지의 효율적 이용을 위해 도시·국토 계획이 선행돼야 한다.
토지와 주택에서 발생하는 개발이익(불로소득)의 규모는 근로자나 사업자의 소득에 비할 수 없이 큰 규모다. 개발단계에서 개발(재건축) 부담금, 보유단계에서 보유세, 처분단계에서 양도소득세 등으로 부동산 불로소득을 환수해서 주거복지에 투자하는 것도 헌법이 부여한 국가의 핵심 역할이다.
그래서 헌법재판소는 일관되게 헌법의 토지·주택 정책의 이념은 토지공개념에 입각해 있다고 천명하고 있으며, 보수 정부와 진보 정부를 가리지 않고 국가가 적극적으로 주택을 공급하고 불로소득을 환수했다. 보수정부인 노태우 정부가 토지공개념을 천명하고 공공임대 공급정책과 개발이익 환수 법제를 처음 시작한 것에서도 알 수 있다.
▲ 윤석열 정부는 규제완화를 통해 주택공급을 늘리겠다는 신호를 보내고 있다. 지난 10일 윤석열 대통령이 취임 선서를 하고 있다. ⓒ 국회사진취재단
윤 정부 "규제 완화, 민간 주도, 공급 확대"
윤석열 정부의 부동산 정책 기조는 규제 완화, 민간 주도 공급 확대로 대표된다. 부동산 정책에서 정부의 책임이나 역할을 줄이고 재건축·재개발 등에서 민간의 역할을 늘리기 위해 각종 규제 완화와 특혜 정책에 중심을 두고 있다. 토지공개념 정책과는 정반대로 가고 있다.
일부에서는 2020년 도입된 임대차 계약 갱신 제도 등을 문재인 정부의 과도한 규제정책이라 비난한다. 그러나 런던, 파리, 베를린, 뉴욕, 보스턴, LA 등 유럽과 미국 대도시 지역에서는 임대료 연체 등의 문제가 없는 한 계속 거주를 보장하고 임대료를 규제하는 임대차 안정화 정책을 1960년대부터 시행하고 있다.
다만, 임대료 인상을 규제하는 방식은 나라마다 차이가 있다. 독일은 3년에 20%를 넘지 않도록 하고, 일본은 재계약할 때 임대인과 임차인이 협의가 되지 않으면 임대인이 법원에 인상 청구를 해야 한다. 뉴욕은 매년 '임대료 가이드라인 위원회'가 인상률 가이드라인을 발표하면 그에 맞춰 인상하는 방식이다.
한국은 처음에는 다른 국가와 달리 임대차 안정화 제도를 주거에는 도입하지 않고 2002년 상가임대차에 먼저 도입했다. 이후 뉴타운 광풍으로 이주 수요가 폭발하여 전세난이 본격화된 2009년부터 주택에도 도입하는 입법이 꾸준히 추진됐다.
이런 임대차 안정화 제도는 전·월세 가격이 안정되어 있을 때 도입해야 한다. 그러나 우리나라는 전·월세 가격이 안정된 시기에는 가만히 있고 전·월세 가격이 오르면 도입 논의를 하다가 부작용을 우려하여 중단하기를 반복해왔다.
문재인 정부 역시 전·월세 가격이 안정되어 있던 집권 초기에는 이 제도를 도입하지 않았다. 대신 박근혜 정부에서 도입한 등록 임대주택 제도를 활성화하는 정책으로 우회 전략을 추진했다. 의무임대 기간 동안 계약갱신과 인상률 규제를 받는 등록 임대주택을 200만 채 등록하면 같은 효과를 거둘 수 있다는 논리였다.
그러나 등록 임대주택을 양적으로 늘리기 위해 정부가 LTV(주택담보대출비율) 인상, 양도소득세와 종부세 면제 등 각종 혜택을 주자 다주택자들은 이를 투기에 악용했다. 이로써 등록 임대주택은 문재인 정부 초기 집값 상승의 진원지 역할을 했다. 문재인 정부는 2020년 총선에서 승리하자 뒤늦게 정책을 선회하여 계약갱신 청구권과 임대료 인상률 상한제를 도입했다.
문 정부, 뒷북 행정으로 신뢰 잃어
윤석열 정부는 임대차법 개정 이후 신규 임대차에서 전세 가격이 크게 올랐다며 임대차법을 문재인 정부의 대표적 실정으로 공격하고 있다. 그러나 이는 사실과 다르다.
그동안 크게 오른 집값이 전세 가격을 끌어올리고 이어 2019~2020년 기준금리 인하로 전세 가격이 다시 크게 오르기 시작하자, 그제야 문재인 정부가 부랴부랴 계약갱신 청구권과 인상률 상한제를 도입한 것이다. 그 결과 갱신되는 임대차에서는 임대료 급등을 막았으나, 신규 임대차는 규제 사각지대로 남아 이중 가격구조가 형성됐다.
문 정부 초와 같이 전·월세 가격이 안정된 시점에 도입했다면 신규 임대차에서 일어난 부작용을 최소화할 수 있었다. 문 정부 초기 국토교통부 관행혁신위원회에서도 전·월세 가격이 안정된 시기에 임대차 안정화 정책 도입을 권고했다.
그러나 그 당시 국토부 관료들은 아직 전·월세 가격이 오르지도 않는데 왜 이 제도를 도입해야 하느냐며 늦장을 부렸다. 전세도, 매매도 가격이 크게 상승해야 비로소 대책을 내놓는 뒷북 행정으로 문 정부의 주택 정책은 크게 신뢰를 잃었다.
▲ 주택임대차보호법개정연대 회원들이 4월 7일 오전 서울 여의도 국회 앞에서 기자회견을 열고 세입자들의 권리를 강화하는 임대차보호법 추가 개정을 촉구했다. ⓒ 유성호
유럽이나 미국 대도시의 보편적인 계약갱신 제도는 기간을 정하지 않고 갱신하는 것이어서 신규 임대차가 많지 않아 이중 가격이 큰 문제가 되지는 않았다. 그러나 최근에 인구 유입이 많은 대도시에서 임대료가 크게 오르자 2015년 파리를 시작으로 베를린, 뉴욕, 바르셀로나 등에서는 신규 임대차도 주변 시세(비교 임대료) 대비 110% 이하로 제한하는 입법을 추진했다. 1천만 인구의 서울에도 이러한 논의가 필요하나 갱신제도의 확대조차 논의가 실종된 상태다.
윤석열 정부는 임대차 3법 폐지와 등록 임대 활성화를 공약했다. 그러나 임대차 3법 폐지는 2020년 8월 이후 급등한 전세 가격으로 입주한 임차인들의 갱신요구를 막는 것이어서 시장에 더 혼란을 줄 염려가 있다는 점 때문에 인수위에서는 이를 철회했다.
등록 임대 활성화는 문 정부에서 다주택자들이 투기수단으로 악용했던 전철을 다시 밟을 우려가 있다.
박근혜 정부에서 만든 등록 임대 제도는 임대 수입 목적이 아닌 재테크 목적의 아파트도 포함하고 4년, 8년의 단기에도 보유세를 면제해준다. 더욱이 양도소득세 면제까지 부여하는 등 과도한 특혜를 줘 다주택자 투기에 꽃길을 열어줬다는 비난을 받았다. 뉴욕 등록 임대의 경우에는 임대수입 목적으로 6개 방 이상을 25년간 임대해야 보유세를 감면해 준다.
문 정부는 이 제도가 다주택자 투기수단으로 악용되는 부작용을 겪은 후에야 아파트를 제외하고 의무임대기간을 10년으로 늘리는 등 일부 개선했다. 그러나 윤 정부는 과거제도 운용의 문제점에 대한 면밀한 검토 없이 다시 과거의 등록 임대 제도로 회귀하고 있다.
계약갱신 기간 점진적으로 늘려야
계약갱신 청구권을 2년씩 1회만 허용하는 2+2제도는 유럽이나 미국의 대도시에서는 그 유례를 찾아보기 어려운 기이한 제도이다. 보편적인 임대차 안정화 제도에서는 기간을 정하지 않고 갱신이 허용된다. 따라서 신규임대차의 비중이 크지 않다.
그러나 2+2제도에서는 신규임대차가 주기적으로 대량으로 나온다. 상대적으로 비싼 신규임대차 임대료가 시장에 미치는 영향이 클 수밖에 없다.
임차인에게 계속 갱신청구권을 주는 임대차 제도에서는 임대인이나 직계가족이 실거주 등의 목적으로 갱신을 거절할 수 있는 제도가 필요하다. 그래야 임대인, 임차인 간 균형을 갖춘 제도가 된다. 하지만 단 한 차례만 갱신을 허용하는 제도에서는 이런 제도가 불필요하다.
그럼에도 문 정부에서 이런 제도를 도입한 것을 좋게 해석하면 아마도 일단 2+2로 계약갱신 제도를 도입하고, 점진적으로 갱신기간을 늘려 나가려는 전략을 가졌던 것으로 보인다. 문제는 현재 민주당 의원과 관료들 중에서 이런 보편적인 임대차안정화 제도로 발전하는 로드맵을 구상하는 전략가들이 과연 얼마나 있는지 우려된다는 점이다.
▲ 2022 대선대응 청년행동(준) 소속 회원들이 2021년 8월 24일 오후 서울 여의도 더불어민주당 당사 앞에서 기자회견을 열고 종부세 개정 법안 처리를 철회할 것을 요구했다. ⓒ 유성호
"보유세는 강화하고 거래세는 낮춘다." 이는 전 세계적으로 보편적으로 취하고 있는 부동산 세제 원칙이다. 보수적인 국가로 분류되는 영국이나 미국의 경우가 오히려 보유세 비중이 높다. 보유세는 지방정부의 주요 세원이어서 부동산 경기 변동에 상관없이 안정적으로 지방정부 재정을 확보하려는 재정 충당의 목적도 있고, 주택 보유 부담을 늘려 다주택 투기를 막고 실수요 위주의 주택 보유를 유도하는 정책 유도적 목적도 있다.
특히 인구 유입으로 주거 부족에 시달리는 대도시 지역에서는 후자의 정책 유도적 목적에 따라 보유세율이 더 높다. 주택 보유세율이 미국의 뉴욕주는 1.8%, 뉴저지주는 2.3%에 달한다. 저금리로 인한 부동산 버블은 미국의 대도시 지역도 마찬가지지만, 보유세 부담으로 매물이 나오면서 고가 주택부터 집값이 꺾이고 있다.
다만 단기적인 정책 수단으로는 보유세보다는 금리 인상이나 총부채 원리금 상환비율(Debt Service Ratio, DSR) 규제와 같은 금융 규제가 더 직접적인 효과가 있다.
노무현 정부에서는 보유세 실효 세율을 1%까지 단기간에 높여 집값을 잡자는 제안이 나오기도 했다. 그러나 이렇게 단기간에 실효세율을 높이는 정치력을 발휘할 수도 없고, 결국 보유세 강화해봤자 집값도 못 잡는다는 냉소적 논란만 일으켰을 뿐이다.
노무현 정부도 정권 말인 2006년 총부채 상환비율(Debt to Income, DTI)을 본격 도입해 과잉 대출을 막자 집값이 안정됐고, 문재인 정부도 정권 말인 2021년 4월 DSR을 도입해 비로소 집값이 하향안정화하기 시작했다.
장기적 관점에서는 지속적인 보유세 강화 정책이 정책적 정당성이 있다. 조세연구원에 따르면 2018년 기준 부동산 시세 대비 보유세의 비중은 미국이 0.99%, 영국이 0.77%나 되고, 경제협력개발기구(OECD) 주요 8개국 평균도 0.54%에 이른다. 반면 한국은 OECD 평균의 절반도 안 되는 0.16%에 불과하다.
버블이 문제, 종부세는 죄가 없다
노무현 정부는 주택 보유자 전반에 보유세 부담을 올리는 방식이 아니라 다주택자와 고가 주택에 대해서 먼저 보유세 부담을 OECD 수준으로 높이는 정책을 추진했다. 이에 따라 다주택자와 고가 주택에 종합부동산세를 도입했다.
문재인 정부도 이명박 정부에서 크게 후퇴한 종부세를 복원했다. 개인의 경우 '3주택 이상 및 조정대상 지역 2주택'에 대해 과세표준 구간별로 1.2∼6.0%, 법인은 최고세율인 6%로 종부세율을 인상했다. 그에 맞춰 생애 최초 주택구입자에게는 거래세인 취득세의 50%를 감면하는 정책도 추진했다.
문 정부의 부동산 조세 개혁정책 중 가장 의미있는 시도는 부동산 공시가 현실화 정책이다. 공시가가 시세의 50~60%로 지나치게 낮다 보니 행정의 신뢰를 떨어뜨리고, 다른 국가에 비해 보유세가 지나치게 낮을 수밖에 없었다.
문 정부는 국토부 관행혁신위원회의 권고 등을 받아들여 2030년까지 공시 가격을 시세의 90%까지 올리는 공시가 현실화 로드맵을 추진했다.
주택가격에 비례하여 종합부동산세를 부과하는 것이 조세 형평의 원칙에 맞는 것이지만, 장기간 실거주하고 있는 1주택 소유자에게 다주택자와 동일한 방식으로 종합부동산세를 부과하는 것에 대해서는 정치적 논란이 끊이지 않았다. 그래서 1가구 고가 주택에 대해서는 과세기준을 상향하고 장기보유자, 고령자 등에 감면하는 제도가 도입됐다.
그럼에도 보수 언론은 종부세가 통지되는 매년 11월 말부터 어김없이 '세금폭탄론'을 들고 나왔다. 이들은 주로 1가구 1주택자의 종부세 부담을 세금 폭탄이라고 공격했다. 그러나 2021년 시가 17억 원(공시가 13억 원) 주택의 종부세가 연 8만 원, 시가 26억 원(공시가 18억 원)이 연 70만 원 수준인데, 이를 세금폭탄이라고 공격하는 것은 의도적인 왜곡에 불과하다.
안타까운 것은 정치 공세에 부담을 느낀 민주당의 일부 세력이 이에 편승하고 있다는 점이다. 그 결과 1가구 고가 주택에 대한 과세표준을 9억 원에서 11억 원 초과분으로 더 높이기도 했다.
오히려 부동산 버블로 집값이 크게 올라 재산세 자체가 크게 늘어난 것이 1주택 고가주택 보유자들의 불만이 될 수는 있다. 이들에게 한시적으로 재산세 부담 증가를 제한하는 것이 논리적일 수는 있어도 종부세를 폐지하자는 주장은 번지수를 잘못 찾고 있는 것이다.
윤석열 정부에서 종합부동산세를 폐지하겠다는 것은 결국 1가구 1주택자만 아니라 다주택자에 대해서도 보유세 강화라는 보편적 부동산 세제 개혁을 포기하겠다는 것이다. 공시 가격 현실화 로드맵 등 보유세 실효세율을 OECD 평균 수준으로 강화하는 정책은 장기적 관점에서 흔들림 없이 추진해야 한다.
저금리와 금융정책 실패가 버블 원인
윤석열 정부의 부동산 정책 기조는 문재인 정부의 규제 정책이 주택공급 감소로 이어져 집값 상승을 초래했다는 진단을 전제로 하고 있다.
그러나 문재인 정부에서 주택공급이 줄었다는 주장은 사실과 다르다. 서울 지역 주택 준공 실적(괄호 안은 아파트)을 보면 문재인 정부 때인 2017년 7.1만(3.0만), 2018년 7.8만(4.4만), 2019년 7.5만(4.7만), 2020년 8.1만 호(5.7만 호)로 박근혜 정부 때인 2013년 7.0만(3.4만), 2014년 7.5만(3.9만), 2015년 6.5만(2.6만), 2016년 8.7만 호(3.4만 호)보다 더 많았다.
공급이 줄었다기보다는 저금리로 늘어난 투자 수요만큼 상대적으로 주택 공급을 늘리지 못한 것이 맞다. 이 투자 수요 중에는 다주택자 투기수요도 있고, 집값 상승에 놀라 많은 빚을 끌어다 계획보다 이르게 주택을 구입하려는 2030세대의 이른바 '영끌'(영혼을 끌어모은) 수요도 있다. 저금리로 인한 부동산 버블은 전 세계 대도시에서 나타나는 현상이다.
▲ 서울 지역 주택 준공실적은 문재인 정부 때가 박근혜 정부 때보다 더 많았다.
서울 남산에서 본 동대문구 일대 아파트 단지. ⓒ 권우성
이런 투자수요들은 금리 인상과 집값 하향 안정화 기조가 잡히면 줄어들게 된다. 부동산 버블 문제를 공급 확대로만 풀 수 있는 것은 아니다.
유럽과 미국은 상환 능력(소득)에 따라 대출규모를 정하는 DSR을 금융의 기본원리로 하여 과잉 대출이 부동산에 몰리는 것을 막아 왔다. 그러나 문재인 정부는 DSR 정책을 정권 말기인 2021년 4월 27일에야 도입했고, 그 이후 비로소 집값이 하향안정화로 돌아섰다. 그러나 윤석열 정부는 다시 이를 풀어 "빚내서 집사라" 정책으로 돌아서는 신호를 주고 있는 것이다.
윤석열 정부는 바로 규제를 완화하고, 민간의 조합과 대형 건설사들이 주도하는 재건축·재개발 사업이 대규모로 신속하게 추진될 것처럼 주택 시장에 신호를 주고 있다.
그로 인해 재건축사업 예정지인 강남 3구와 목동, 분당 등의 집값이 수 억 원씩 상승하고 2021년 하반기부터 꺾이고 있던 수도권 집값이 다시 상승세로 돌아서고 있다. 집값 상승에 분노하며 윤석열 후보를 지지했던 2030세대, 무주택자들의 억장이 무너지는 상황이 나타나고 있는 것이다.
민간조합과 대형건설사가 주도하는 재건축·재개발 사업에 용적률을 500%까지 완화하고 분양가 상한제를 폐지하면서 재건축 초과이익에 대한 세금은 줄여주겠다고 하니 집값 상승에 호재가 되고 있다.
공급 정책도 이와 같이 개발 특혜 제공이 아니라 부동산 버블로 당장 내집 마련에 나서기 어려운 계층을 정책 대상으로 해서 이들에게 부담 가능한 주택을 공급할 수 있도록 하는 정책 조정이 필요하다. 분양가 상한제, 토지임대부 주택, 환매조건부 주택(청년원가주택) 등 '부담가능한 가격'의 주택을 공급하기 위한 질적 공급정책이 지금은 더 중요하다.
서울과 수도권 등 인구 밀집 지역에서는 노후 주택 슬럼화 방지와 도시 영세민 주거 환경 개선이라는 목적에 맞게 재건축·재개발을 꾸준히 추진하여 공급을 안정시키며, 투기 수요를 억제하고 실수요 위주의 주택 공급 정책을 지속적으로 추진해야 한다.
▲ 김남근 / 변호사(참여연대 정책자문위원장)
ⓒ 김남근
* 필자 소개: 이 글을 쓴 김남근 변호사는 참여연대 정책자문위원장, 민변 개혁입법특별위원장으로 활동하고 있습니다. 관심영역은 주거, 가계부채, 대·중소기업간 불공정관계, 플랫폼기업의 독과점 및 불공정 관행, 중소상공인 생존권 보호 등 주로 민생개혁과 관련된 의제들이고 특히 공익입법운동에 관심을 두고 있습니다. 민관합동 개혁자문기구인 국토교통부 관행혁신위원회 위원장, 서울시 경제민주화위원회 위원장 등을 역임했습니다.
주요 저서로는 <집합건물의 성립·분양·관리상 법적 쟁점에 관한 연구> <주택임대차 계약갱신제도에 관한 입법사례 분석 및 제도 도입 필요성에 관한 연구> <대·중소기업간 사회적 교섭을 통한 중소기업 저임금 해소 방안> 등이 있습니다.