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 | | | ▲ 서울 종로구 가회로 15(재동 83)에 위치한 헌법재판소. | | | ⓒ 권우성 | |
수십 년간 부동산 투기의 폐해를 절감해온 대다수 국민은 토지공개념의 구현을 바라고 있다. 토지와 주택이 재테크 수단으로 전락해서는 안 된다는 점에는 극소수 이기적인 부유층을 제외하고는 거의 모든 국민이 동의하고 있다. 국민 여론조사를 통해 여러 차례 입증된 사실이다. 반면, 토지공개념은 반시장적이고 따라서 위헌이라고 오해하는 사람도 있다. 과거에 도입되었던 토지공개념 수단 중에는 시장과 어울리지 않는 내용도 있었기 때문이다.
그러나 국민의 삶의 터전이고 생산물이 아닌 토지를 일반 물자와 다르게 취급하는 것은 당연하다. 단지 그 방식이 문제일 뿐이다. 이것은 헌법재판소 결정에서 여러 차례 확인된 바 있는데, 앞서 이태경 기자가 쓴 [토지공개념이 해법이다 ①] "토지공개념? 그거 위헌이라던데"에 자세히 설명되어 있다. 관심 있는 독자는 아래 제목을 클릭하시면 된다.
@BRI@헌법이 허용하는 질서 속에서 국민의 여망을 충족시키는 가장 좋은 정책은 '시장친화적 토지공개념' 정책이다. 사유토지에 대해서는 보유세로 불로소득을 환수하고 공공토지에 대해서는 임대 방식으로 불로소득을 예방하는 것이다. 여러 가지 세부 수단에 대해서는 앞서 전강수 기자가 쓴 [토지공개념이 해법이다 ②] "집값 잡기 비책, 코끼리 코 흔들지 마라"에 소개되어 있다. 궁금하신 독자는 아래 제목을 클릭하시면 된다.
시장친화적 토지공개념은 헌법에 명시적인 근거가 있어야 도입할 수 있나? 물론 아니다. 헌법재판소 결정에도 나타나듯이 토지공개념 자체는 위헌이 아니며 더구나 '시장친화적'인 수단을 도입한다면 위헌과는 거리가 멀다. 그렇다면 왜 헌법에 근거를 명시하자는 건가? 정권에 따라 토지공개념이 흔들리는 것을 막기 위해서다. 시장친화적인 토지공개념이 합헌이라고 해서, 이를 도입하지 않는 것이 위헌인 것도 아니다. 그래서 헌법에 토지공개념을 명시함으로써, 특정 정권이 이를 무시하거나 후퇴시키기 어렵도록 하자는 것이다.
어떤 조문을 헌법에 넣어야 하나
그렇다면 구체적으로 어떤 조문을 헌법에 넣으면 될까? 헌법 제122조를 다음과 같이 바꾸면 된다. 개정 부분은 굵은 체로 표시하였다.
현행 제122조 [국토의 이용 제한과 의무] 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용ㆍ개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.
개정안 제122조 [시장친화적 토지공개념] ① 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 "국토를 효율적이고 균형 있게 이용·개발·보전하고 투기를 방지하기 위하여 토지공개념을 적용할 수 있다.
② 토지공개념의 구체적인 수단은 법률로 정하되 시장친화적이 되도록 노력하여야 한다."
또한, 토지와 천연자원에 관한 원칙을 선언한다는 의미에서 헌법 제119조에 다음과 같은 제3항을 추가하는 것도 바람직하다.
현행 제119조 [경제 질서의 기본, 규제와 조정] ① 대한민국의 경제 질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다.
② 국가는 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다.
개정안 제119조 [경제 질서의 기본, 규제와 조정] ① ② 현행 헌법대로
"③ 국가는 토지와 천연자원으로부터 소유자의 생산적 노력 및 투자와 무관하게 발생하는 이익을 환수할 수 있다."
토지보유세 위헌 논란 이렇게 종식시키자
이와 같이 헌법에 명시적 근거를 마련해 두면 어느 정권도 시장친화적 토지공개념을 무시하거나 후퇴시킬 수 없다. 위의 두 조문에서 "할 수 있다"는 표현을 "해야 한다"로 바꾸면 효력이 더욱 확실해진다.
그런데 이렇게 개헌을 하더라도, 시장친화적 토지공개념을 구현하는 여러 수단 중 고율(高率)의 토지보유세에 대해서는 위헌 시비가 일어날 우려가 있다. 토지보유세의 세율이 올라갈수록 토지의 매매가격은 하락한다. 그래서 시장친화적 토지공개념 수단으로 고율의 토지보유세를 채택하는 경우, 그 세율은 낮은 수준에서부터 시작하여 서서히 인상해 나가고 동시에 다른 세금을 감면하게 된다. 그렇더라도 궁극적으로는 매매가격이 매우 낮아지고 극단적으로 0이 될 수도 있다. 그래서, 토지공개념에 저항하는 세력과 이를 비호하는 법률가들은 '재산권의 제한에 관한 헌법적인 한계를 넘는 수단'이라고 하면서 위헌론을 제기할 것으로 예상된다.
지금까지 고율의 토지보유세는 시행된 적도 없었고 본격적으로 논의된 적도 없었기 때문에, 위헌 시비가 해소되려면 오랜 기간의 새로운 연구와 판례가 나와야 한다. 따라서 이런 논란을 예방하려면, 조세법률주의를 선언하고 있는 헌법 제59조에 다음과 같이 제2항을 추가하면 된다.
제59조 [조세의 종목과 세율] ① 조세의 종목과 세율은 법률로 정한다.
"② 조세는 특별한 정책적 목적을 달성하기 위한 경우 외에는 토지보유세 등 형평성과 효율성이 높은 종목을 우선해야 한다."
시장친화적 토지공개념이 정착되면 사회가 놀랄 만큼 업그레이드된다. 부동산 투기가 사라지고 시장경제가 더욱 튼튼해진다. 정의와 효율이 조화롭게 피어나게 된다. 복지와 환경에도 큰 도움이 된다. 그 구체적인 모습은 [토지공개념이 해법이다 ④]에서 묘사될 것이므로 기대해주시기 바란다.
덧붙이는 글 | 김윤상 기자는 경북대 행정학과 교수이고 토지정의시민연대 공동대표입니다.
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